突发事件应急管理,构建新型地方应急管理体系的思考

构建新型地方应急管理体系的思考

■ 马俊岗

机构改革以后，面对新时代应急管理的新任务突发事件应急管理、新矛盾，基层一些部门和干部依然停留于过去传统的思维模式，对现行应急管理体制机制的认识存在偏差和分歧，主要体现在统与分、防与救的关系上，职责关系扯不清，责任边界理不清，出现了统分尺度失衡、防救职责割裂、上下职权错位等问题。

笔者结合山西省长治市的探索实践，就如何进一步厘清应急管理部门和其他行业主管部门在应急管理工作中统与分的辩证关系、衔接好防与救的职责链条，构建“统分结合、防救相承、协同一致”的新型地方应急管理体系提出设想，愿与大家商榷。

一、坚持统分结合，充分发挥应急管理部门“统”的功能和行业主管部门“分”的专业优势。

这次机构改革，长治市整合原来分散在10多个部门的13项职责，组建了应急管理部门，打破了过去条块分割、各自为政的局面，实现了应急管理从应急资源分散管理向应急救援统一指挥、联合响应转变，从安全生产监管向安全生产、自然灾害、应急救援一体化综合协调转变，从应对单一灾种向全灾种综合防灾减灾救灾转变。这三个转变，体现了应急管理统与分的辩证关系，是以人民为中心的发展思想的具体实践，是现代安全治理观、生态文明观新的升华，是新时代应急管理体系建设的有益探索。

那么，在新型地方应急管理体系的架构下，地方应急管理部门与相关行业主管部门是什么样的关系？如何发挥体制机制优势，构建具有时代特征和地方特色的应急管理工作格局？

长治市在实践中体会到，在新型地方应急管理体系中，应急管理部门与相关行业主管部门的关系是统与分的关系：应急管理部门所处的地位是 “统”，即牵头抓总；相关行业管理部门的地位是“分”，即分头防治。构建新型地方应急管理体系，既要强化应急管理部门“统”的功能，又要充分发挥行业主管部门的专业优势，形成协同格局。应急管理部门发挥“统”的功能，需要发挥三大职能，即统筹协调、统一指挥、综合监管。

（一）统筹协调。应急管理部门负责统筹协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应对处置工作。一方面，从宏观上履行原政府应急办总值班、总协调、总参谋的职责，统筹协调地方宏观应急管理工作。另一方面，从中观层面履行安全生产类、自然灾害类两大类突发事件的应对处置工作，包括自然灾害的防、抗、救各环节，全过程统筹和参与应急管理。

（二）统一指挥。应急管理部门负责统一指挥抢险救援工作。目前，长治市、县两级党委、政府均已按照山西省委、省政府的统一部署，成立了地方应急救援总指挥部和17个专项指挥部，构建形成了“党委政府统一领导，应急管理部门统筹协调，相关部门协同行动，社会力量广泛参与”的格局。

在此格局中，应急管理部门依托指挥部及办公室的平台，发挥指挥部、参谋部、作战部、信息部的功能，贯穿于突发事件应对处置的全过程。事前，统一指导制定应急预案体系，包括综合应急预案、专项预案等，并组织培训演练；事发，统一指挥启动应急响应；事中，统一调度指挥专业力量和社会力量等救援力量开展救援和应急处置；事后，统一调度指挥减灾救灾等，组织开展事故事件调查评估。

（三）综合监管。新组建的应急管理部门，既承接了原安监部门的安全生产综合监管职责，也承担了整个应急管理的综合监管职责，即指导、协调、监督下级政府和同级行业主管部门履行属地和各行业领域安全监管和灾害防治责任，同时还依法履行部分行业安全监管和专业监管责任。也就是说，应急管理部门既是应急管理的业务部门，又是综合管理部门。相关行业管理部门在应急管理部门的统筹协调、综合指导下，具体落实行业规划、标准，进行日常防、专业治、协同救，开展统一行动，形成工作合力。

二、坚持防救相承，无缝衔接好防和救的责任链条。

在应急管理工作防与救的责任链条中，应急管理部门与相关行业管理部门的职责有分有合，各有侧重，既要厘清关系，更要协同行动。要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好防和救的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。

在防的环节，应急管理部门履行综合职能，负责组织编制地方综合防灾减灾规划，并指导督促相关部门落实规划；相关部门履行主管部门的行业主责，负责落实综合防灾减灾规划相关要求，组织编制本行业灾害防治规划和防护标准并指导实施，落实日常人防、物防、技防措施。

在抗的环节，应急管理部门履行综合职能，负责会同有关部门建立统一的应急管理信息平台，建立监测预警、灾情报告和灾害信息资源共享机制，依法统一发布灾情，开展多灾种和灾害链综合监测预警；相关部门负责行业灾情监测预警和信息发布工作，并组织抗灾。

在救的环节，应急管理部门负责履行统筹协调和指挥服务职责，统筹协调救援、救灾、救助工作；各行业主管部门履行部门专业救援职责，组织开展主管行业领域的抢险救灾。

这样，就形成了地方党委政府统一领导、应急管理部门统筹协调、相关部门配合、社会力量参与的防抗救一体化工作格局。

三、坚持协同联动，构建“统一领导、权责一致、权威高效”的应急能力体系。

应急管理工作具有急难险重和点多线长面广的特点，需要跨部门、跨层级、跨阶段和跨区域的综合协调，更需要靠集中统一的权威来保障应急管理体系高效运行。

（一）加强领导，发挥党委统揽全局、协调各方的核心领导作用。党的集中统一领导是我们的最大优势。要把党的领导落实到应急管理的各领域、各方面、各环节。平时，地方党政主要领导履行第一责任人的责任，要将应急管理纳入地方党委议事日程，纳入政府重点工作。党政领导班子中分管领导要加强对应急管理工作的领导，负责抓组织落实、抓统筹协调、抓风险管控、抓应急准备、抓基础保障。战时，党政班子相关领导要在各指挥部中担任相应职务，特别是主要领导要坚守岗位、靠前指挥，果断决策，正确领导，发挥“主心骨”“定盘星”作用；基层党组织和广大党员要发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用。

（二）权责一致，构建既有分工又有合作的应急管理协同联动机制。部门管理的权责是有边界的，但是风险的形成与发展是没有边界的。防抗救，统分合，三者既相互融合，又辩证统一。把握好彼此之间的辩证关系，切实提升安全风险防控能力，关系国计民生，关乎治理体系和能力现代化。

第一，建立严密的责任体系。要按照责任明确、权责对等的原则，从法律法规、技术标准、应急预案等不同层级，从突发事件事前、事中、事后全流程，明确各部门职责分工，厘清职责边界，衔接好防和救的责任链条，形成严密的责任体系。

第二，建立多部门联合会商机制。应急管理部门要主动牵头，汇集各方面的专业力量，形成资源聚集、分工明确和协同行动的方案，发挥防救衔接的综合效果。

第三，探索社会共建共治共享。应急管理工作要坚持群众观点和群众路线，逐步将传统的政府一元主体主导的行政化管理体系转型升级为开放性、系统化多元共治体系。要在党委领导、政府负责的前提下，广泛动员市场主体、社会力量、广大民众参与安全治理，实现协同效应。

（三）赋予权威，确保突发事件高效应对处置。权威才能高效，高效需要权威。应急管理部门作为新组建的大部门，在地方应急管理体系和能力现代化进程中扮演着十分重要的角色。要强化应急管理部门的综合优势，发挥其统筹、协调、综合、指导、指挥、监督职能，必须依法赋予其组织权威，以制度化手段确保地方应急管理机构拥有权威、稳定、直接、有效的协调能力。

（作者为山西省长治市应急管理局副局长）

来源：中国应急管理报 编辑：李坤芳

中国应急管理报 新媒体中心 编辑：孟德轩