司法实践中，如何认定行政协议无效？

摘要在行政协议履行纠纷中，行政协议的效力性认定是审查行政协议是否依法依约履行的前置条件。行政协议一旦宣告无效，则不具备法律羁束力以及不发生相应的履行效力。不同于一般行政

在行政协议履行纠纷中，行政协议的效力性认定是审查行政协议是否依法依约履行的前置条件。行政协议一旦宣告无效，则不具备法律羁束力以及不发生相应的履行效力。不同于一般行政行为，行政协议兼具行政性与合同性双重特点，而关注这种特性，在诉请履行行政协议案件的审查中显得尤为必要。据此，本文梳理了相关裁判规则、司法观点和法律规定，以期为读者提供一定启示和参考。

法信 · 裁判规则

1.行政协议存在重大且明显违法情形或者适用民事法律规范亦属无效的，人民法院应当确认该协议无效——徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案

【案例要旨】行政协议存在重大且明显违法情形或者适用民事法律规范亦属无效的，人民法院应当确认该协议无效。当事人之间约定条款严重突破安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。

审理法院：山东省潍坊市中级人民法院

来源：最高人民法院发布行政协议案件典型案例

2.只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力——钟仕琼诉龙里县人民政府房屋行政协议案

【案例要旨】只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。

案号：（2020）最高法行申13329号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网

3.土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反公平公开原则，该约定条款无效；且案涉土地事实上也不具备全部出让的条件，行政协议整体认定无效——游玉喜诉福建省莆田市秀屿区人民政府未按约定履行行政协议案

【案例要旨】相对人与行政机关在案涉地块土地使用权拍卖出让前签订行政协议，约定土地实际出让价格高出的部分全额返还相对人，该约定实际上控制出让土地价格，以不正当方式强化了相对人的竞争优势，排除其他竞买者，违反了公平公开原则，亦损害国家利益，相关约定认定为无效条款。且案涉土地有一部分不在征地红线范围内，事实上也不具备全部出让的条件，该行政协议整体认定无效。

案号：（2019）最高法行申2322号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网

4.未取得征地批复而签订的拆迁过渡协议并非绝对无效——郝某某诉被宝鸡市渭滨区人民政府、宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会、宝鸡市轩苑房地产开发有限公司行政协议无效案

【案例要旨】区政府系涉案项目的征收主体，被征收人自愿与区政府签订拆迁过渡协议，且在签订过程中，被征收人对涉案土地将被征收是明知的，对协议内容也是明知且认可的，没有证据证明订立协议系违背其真实意思。拆迁过渡协议签订时，区政府虽尚未取得相关征地批复，但该情况并不属于法律规定的重大且明显违法的情形。

案号：（2019）陕行终1123号

审理法院：陕西省高级人民法院

来源：中国裁判文书网

法信 ·司法观点

一、关于行政协议的效力性判断

行政协议合法有效，是双方全面履行协议的前提和基础。审查行政机关未依照约定履行协议义务的理由是否成立，首先需要对行政协议的效力进行审查判断。如果行政协议存在未生效、依法无效、可撤销以及其他不应当履行的正当事由，行政机关就无继续履行协议之必要。

所谓行政协议无效，是指协议虽然成立，但因其违反法律、行政法规、社会公共利益等，被确认为无效。行政协议是否无效，是行政协议案件中争议最多的问题之一。有观点认为，行政协议既然具有行政性，对行政协议效力的审查应当完全适用行政行为无效的标准，即存在缔约机关没有法定职权等重大明显违法情形，就应认定为无效协议。但是，由于行政协议兼具行政性与合同性的双重特点，与一般行政行为应有所区别，而关注这种区别，在对诉请履行协议案件的审查中尤为重要。

对于行政协议的效力审查，除适用行政诉讼法关于行政行为无效的规定外，也可以参照合同法及相关司法解释的规定，将效力性规范与管理性规范相区别。即违反法律法规的强制性效力规定，当属无效；如违反法律法规对行政协议的形式合法等方面的一般强制性规定，不属于强制性效力规定。如果机械地认为只要行政协议违反法律法规的强制性规定就无效，将会严重影响社会公共利益和行政协议法律关系的安定性。因此，只要签订行政协议时双方当事人的意思表示真实，除非确有重大明显违法等情形，原则上就应认定其效力，既为遵循当事人意思自治的要求，也可以防止行政机关动辄无视或违背自己的承诺，影响行政协议关系的安定性。

注：上文观点所提及的“合同法”已失效，现为民法典合同编的相关规定。

（摘自最最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第67-68页。）

二、行政协议无效的情况

行政协议的无效，是指行政协议不具有法律约束力和不发生履行效力。一般而言，行政协议依法成立后就具有法律约束力，但是无效协议由于违反法律、行政法规的强制性规定或者损害国家、社会公共利益而不具有效力。行政合同的无效可以准用民事法律规范的规定。法院可以判决合同全部无效，也可以判决合同部分无效。在行政法上，考虑到行政协议所具有的行政管理目的、维护国家利益和社会公共利益目的，应当尽可能减少无效行政协议的适用。

总体上，对于无效行政协议应当把握“重大且明显”的标准。这一标准体现在三个方面：一是，对以行政协议形式体现出来的行政行为，完全适用行政诉讼法第75条关于无效行政行为的规定；二是，对适用民事法律规范合同无效规定的，也要注意行政诉讼的特征，把握只有达到“重大且明显”违法标准的，才能确认行政协议无效；三是，要尽可能推进行政协议有效，尽可能通过瑕疵补正的方式使得行政协议重归有效。行政协议无效的内容可以补正，在一审法庭辩论终结前补正的，人民法院可以确认行政协议有效。

（摘自梁凤云著：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第162、165页。）

三、行政机关无职权或者超越职权的行政协议无效

主要是指签订行政协议的机关不具有行政主体的资格，或者不具备签订行政协议所应有的法律法规规定的职权或者超越相关的行政职权。一个有效的行政协议必须具有相关的主体资格，行政机关行使行政权力应遵循“法无授权不可为”的基本原则，故未经合法授权或超出授权范围与行政相对人签订的行政协议应认定为无效。

首先，签订行政协议的应该是行政机关，非行政机关能够签订合同，但是不能签订行政协议。同时，签订协议的行政机关也应该具有签订该协议的法定职权。如果相关行政机关没有这一职权，或者超越相关行政职权，则违反了行政法上的职权法定原则，必然导致相关行政协议无效。

需要指出的是，对于主体不合法导致行政协议无效，只针对行政机关一方而言，不针对行政相对人。曾经有法院因代理人没有相关代理权限，认为协议主体不合法而宣告协议无效，这一理解是错误的。只有在作为行政协议一方当事人的行政主体存在不合法、欠缺必要的法定职权的情形下，才能够宣告协议无效，但是对于行政相对人，则应按照合同法第四十八条的规定，将该协议作为效力待定的合同，对权利人本人不发生相应的法律效力。

注：上文观点所涉“合同法”法律文件已失效，相关规定归入中华人民共和国民法典合同编。

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第182页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第七十五条　【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第九十九条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：

（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；

（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；

（三）行政行为的内容客观上不可能实施；

（四）其他重大且明显违法的情形。

3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》