解读|私募条例磨砺十年终出台，有哪些突破？
7月9日，《私募投资基金监督管理条例》（下称《条例》）正式公布，私募行业迎来首部行政法规。
第一财经记者注意到，作为一部行政法规，《条例》全文62条，兼顾规范与发展，突出对私募行业差异化需求的适应，其中专门一条明确“国家鼓励私募基金行业规范健康发展，发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”。
“《条例》的发布既是健全私募基金监管基础性法规制度的标志，也是促进行业高质量发展进入新阶段的标志，对行业具有里程碑意义。”司法部、证监会在答记者问中表示。
私募基金根据投资标的不同，主要分为私募证券投资基金和私募股权投资基金（含创业投资基金，简称私募股权创投基金）。据记者了解，2012年《证券投资基金法》修订，将私募证券基金纳入监管，但未将私募股权创投基金纳入适用范围。2013年中央编办发文明确私募股权创投基金由证监会监管。为进一步明确监管要求，解决私募股权创投基金上位法缺失的问题，2013年证监会提请国务院启动制定《条例》。
考虑到行政法规立法周期较长，证监会于2014年8月以部门规章形式出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》（下称《暂行办法》）。并同步推进《条例》制定工作。2017年8月30日向社会公开征求意见。2023年6月16日，国务院常务会审议通过了《条例》。
不过，《条例》作为原则性法规，目前对存量机构和产品没有太大冲击。“《条例》强调了对管理人的正面要求和负面限制，但基本还是原则性的，具体和量化的要求，是在后续的规则细化过程中需要解决的。”相关负责人告诉第一财经记者，目前不存在明显的存量机构、存量产品需要整改过渡的问题。证监会下一步将根据《条例》修订《暂行办法》。
强调差异化发展，豁免一层嵌套
据介绍，此次制定《条例》监管部门坚持了两大原则。一是统筹发展和安全，既强调抓住行业关键主体和关键环节，强化风险源头管控，同时发挥私募基金行业服务实体经济、支持科技创新等方面的作用。
二是规范监管和尊重市场规律相结合。尊重私募基金行业相关主体运行规律，重在划定监管底线、强化事中事后监管，对私募基金管理人及其重大事项变更实行登记管理，并对不同类型私募基金特别是创业投资基金实施差异化监管。
记者了解到，监管部门在制定规则过程中，充分考虑到私募基金行业的差异化特征，比如一级市场私募就包括侧重创投、并购、大宗等不同领域，二级市场私募则包含阳光私募、对冲基金等不同类型，以及此前推出的不动产私募基金，差异化业态对规则也提出了差异化需求。
“《条例》开宗明义，在总则中明确提出鼓励私募基金行业‘发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用’，凝聚各方共识，共同优化私募基金行业发展环境。”监管部门在答记者问中称，同时还设立创业投资基金专章，明确创业投资基金的内涵，实施差异化监管和自律管理，鼓励“投早投小投科技”。
具体而言，在投资范围、投资期限、合同策略等方面明确创业投资基金应当符合的条件，并加强创业投资基金监管政策和发展政策的协同配合。《条例》在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面，对创业投资基金实施差异化监管和自律管理，对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。
记者获悉，下一步，相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。
值得注意的是，此次明确政策支持，对母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金，《条例》在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，明确“符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”，支持行业发挥积极作用，培育长期机构投资者。
“这对FOF是大利好。”业内人士表示，此前资管新规出台时对资管嵌套问题进行了针对性解决，不过当时《条例》仍在制定中，此次正式出台，明确豁免一级嵌套，对FOF是明确利好。
强化事后监管，告别“3万元”处罚上限
私募基金首部行政法规出台，其中是否增加行业机构的市场准入要求，是业内广泛关注的问题。为了规范行业规范发展，《条例》从五大方面进行了系统规定。其中，淡化了相关的行政许可，强化了事中事后监管。
首先，突出对关键主体的监管要求。包括：加强私募基金管理人监管，明确法定职责和禁止性行为，强化高管人员的专业性要求，按照规定接受合规和专业能力培训；明确私募基金管理人需向基金业协会申请登记，并确保其满足持续运营要求，具备从事私募基金管理的相应能力。私募基金托管人依法履行职责。
值得一提的是，其中的“满足持续运营要求”，并非事前准入规定。
其次，全面规范资金募集和备案要求。坚守“非公开”“合格投资者”的募集业务活动底线，落实穿透监管，加强投资者适当性管理。明确私募基金募集完毕后向基金业协会备案。
三是规范投资业务活动。明确私募基金财产投资范围和负面清单，同时为私募基金产品有序创新预留了空间。对专业化管理、关联交易管理作了制度安排，维护投资者合法权益。建立健全私募基金监测机制，加强全流程监管。
四是明确市场化退出机制。为构建“进出有序”的行业生态，对于私募基金管理人出现相关情形的，规定基金业协会应当及时注销登记并予以公示；私募基金无法正常运作、终止的，由专业机构行使更换私募基金管理人、修改或者提前终止基金合同、组织基金清算等职权。
五是丰富事中事后监管手段，加大违法违规行为惩处力度。为保障监管机构能够有效履职，《条例》明确证监会可以采取现场检查、调查取证、账户查询、查阅复制封存涉案资料等措施；发现私募基金管理人违法违规的，可区分情况依法采取责令暂停业务、更换人员、强制审计以及接管等措施。同时，对标《证券投资基金法》，对规避登记备案义务、挪用侵占基金财产、内幕交易等严重违法违规行为，加大惩处打击力度。
第一财经了解到，对于出现风险的私募基金，监管部门在规则制定过程中，不仅关注私募基金管理人的“退出”问题，也关注“基金”如何退出，投资者权益如何保障的问题。
在《条例》出台之前，行业主要依据的监管规则是2014年发布实施的《暂行办法》。其中第三十八条规定了处罚要求，罚款上限只有3万元，私募行业违法成本较低。
而为了满足行业规范发展的需求，《条例》吸收了金融行业通用的监管手法，并参照《证券投资基金法》，统一了处罚要求，以更好肃清行业乱象。
存量私募冲击不大，暂行办法将修订
私募行业经过近十年的规范发展，目前备案规模已经达到二十万亿以上。
数据显示，截至2023年5月，登记备案私募基金管理人已经达到2.2万家，管理基金数量15.3万只，管理基金规模21万亿元左右。
其中，股权投资方面，截至2023年一季度，私募股权基金（含创业投资基金）累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量近20万个，为实体经济形成股权资本金超过11.6万亿元。注册制改革以来，近九成的科创板上市公司、六成的创业板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前获得过私募股权基金支持。
创新投资方面，截至2023年一季度，私募股权基金累计投资上述企业近5万亿元。
《条例》出台对存量市场是否会有较大冲击？对此，相关负责人对第一财经表示，由于《条例》是原则性规定，目前对存量机构、存量产品不会带来整改过渡的问题。具体和量化的要求将在后续规则细化过程中解决。
下一步，证监会将从三大重点对《条例》予以落实。一是完善部门规章、规范性文件和自律规则。根据《条例》修订《暂行办法》，进一步细化相关要求，逐步完善私募基金资金募集、投资运作、信息披露等相关制度，根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等实施差异化监管，完善规则体系。同时指导基金业协会按照《条例》和证监会行政监管规则，配套完善登记备案、合同指引、信息报送等自律规则。
二是全面宣传解读贯彻《条例》，开展对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构以及从业人员等各方的培训工作，引导各方准确充分学习理解《条例》内容，准确把握要点，提高规范运作水平。
三是进一步推进优化私募基金行业发展环境，畅通“募”“投”“管”“退”各环节，推动私募基金行业高质量发展迈上新台阶。
